Assessoria jurídica a Câmaras Municipais e Prefeituras

Esta página é para quem trabalha do lado de dentro: procurador, controlador interno, assessoria jurídica de Câmara, secretário de administração, presidente de Mesa. Ela descreve as frentes em que o escritório atua e, em cada uma, os pontos que hoje concentram risco.

Processo legislativo

A maior parte das leis municipais que caem no Judiciário não cai pelo mérito. Cai por vício formal. São seis os defeitos que aparecem com mais frequência, e vale separá-los porque o tratamento de cada um é diferente.

1. Vício de iniciativa

Matéria reservada ao Executivo que chega por projeto de vereador — tipicamente criação de cargo, aumento de remuneração, estrutura administrativa. É o defeito mais conhecido, e também o mais mal compreendido, por duas razões opostas.

A primeira: a sanção do Prefeito não conserta. Havia entendimento em sentido contrário, cristalizado na Súmula 5 do Supremo:

"A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo."

Súmula 5 do STF, superada desde o julgamento da RP 890 (1974)

O Supremo firmou depois que o vício de iniciativa é de ordem pública e macula a norma desde a origem, não sendo passível de convalidação pela manifestação posterior da autoridade cuja iniciativa foi desrespeitada.

A segunda, na direção oposta: nem toda lei que gera despesa é vício de iniciativa. Essa confusão trava projeto legítimo de vereador todos os dias. O Supremo fixou, no Tema 917 de repercussão geral:

"Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos."

Tese fixada no Tema 917 do STF

Ou seja: o critério não é a despesa, é a matéria. Isso é tese de defesa da Câmara, e é frequentemente ignorada.

2. Espécie normativa errada

Quando a Lei Orgânica reserva determinada matéria à lei complementar e a Câmara aprova lei ordinária, há vício formal. O inverso não gera nulidade: lei complementar que trata de matéria não reservada é formalmente complementar e materialmente ordinária — vale, mas pode depois ser alterada por lei ordinária, o que costuma surpreender quem confiou na "proteção" do quórum qualificado.

O Supremo é firme em que não há hierarquia entre as duas espécies; o que existe é campo de atuação distinto, definido pela norma superior — no caso do município, pela Lei Orgânica.

3. Descumprimento do Regimento Interno

Aqui a análise é mais delicada, porque nem todo descumprimento regimental é sindicável. A orientação do Supremo, com repercussão geral reconhecida no Tema 1120, é que não cabe ao Judiciário controlar a interpretação do sentido e alcance de normas regimentais das Casas Legislativas quando não há desrespeito a norma constitucional do processo legislativo.

A fronteira, então, é esta:

O erro prático mais comum é tratar tudo como interna corporis e deixar passar o que já extrapolou para o plano constitucional.

4. Ausência de estimativa de impacto orçamentário

É o vício mais recente e o menos assimilado nas Câmaras.

"A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro."

Art. 113 do ADCT

Discutiu-se por anos se a regra alcançava o município. Em 2021 o Tribunal de Justiça de São Paulo revisou seu entendimento anterior e passou a aplicá-la às leis municipais, e o Supremo consolidou que o dispositivo vale para todos os entes federativos. O efeito é retrospectivo e amplo: boa parte do acervo aprovado sem esse documento ficou exposta.

5. Emenda parlamentar em projeto do Executivo

Emenda que aumenta a despesa prevista em projeto de iniciativa privativa do Executivo, ou que desvirtua o objeto original da proposição, contamina a lei.

6. Quórum, turnos e publicidade

Defeitos de rito que, quando o parâmetro é constitucional ou da Lei Orgânica, não se convalidam pelo tempo nem pela ausência de impugnação.

Nessa frente o trabalho útil é preventivo: examinar o projeto antes da votação, quando ainda cabe emenda saneadora, em vez de discutir a lei depois de publicada.

Leis orçamentárias e IEGM

PPA, LDO e LOA não são três leis independentes: são um encadeamento, e o defeito de uma contamina a execução das outras. É também a área em que a Câmara costuma ter menos apoio técnico próprio, porque a estrutura orçamentária fica no Executivo e o Legislativo precisa exercer controle sobre material que não produziu.

Os pontos que mais geram apontamento do Tribunal de Contas:

O IEGM, que quase ninguém trata como questão jurídica

O Índice de Efetividade da Gestão Municipal foi criado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo em 2015 e mede a qualidade da gestão em sete dimensões:

O índice é alimentado por questionário que o próprio município responde, com prazo anual fixado pelo Tribunal — para os dados do exercício de 2025, o preenchimento se encerrou em 31 de março de 2026.

Dois motivos para tratá-lo como matéria jurídica, e não apenas administrativa. O primeiro é que o resultado do IEGM compõe o juízo do Tribunal sobre as contas, e as respostas do questionário são declarações da Administração — declarar o que não se cumpre é problema. O segundo é que a maior parte das notas baixas em i-Planejamento não decorre de falta de gestão, e sim de ausência dos instrumentos normativos que o questionário pressupõe: plano municipal setorial não instituído por lei, conselho sem ato de criação, política pública sem norma que a discipline. Isso se resolve com produção legislativa, não com esforço administrativo.

O próprio Tribunal já divulgou que a maioria expressiva das administrações paulistas não alcança faixa de efetividade — o que diz menos sobre a competência dos gestores do que sobre o descompasso entre o que o índice exige e o que o arcabouço normativo local oferece.

Servidores: reorganização administrativa e pisos

Reforma administrativa

Reestruturar o quadro de pessoal é das operações de maior risco jurídico do município, porque concentra num só ato quase todos os pontos sensíveis do art. 37 da Constituição.

O que precisa ser examinado antes, e não depois:

• Iniciativa e espécie normativa — criação, transformação e extinção de cargos são matéria de lei de iniciativa do Executivo; verificar se a LOM exige lei complementar;
• Cargo em comissão — só para direção, chefia e assessoramento (art. 37, V, da CF). Cargo comissionado com atribuição técnica ou de execução é inconstitucional, e é o apontamento mais recorrente do Tribunal de Contas em reestruturação;
• Proporção e vinculação — percentual mínimo de cargos comissionados reservado a servidores efetivos, quando previsto na LOM;
• Enquadramento — reenquadrar servidor em carreira diversa daquela do concurso equivale a provimento derivado, vedado; a transposição precisa observar identidade de atribuições e requisitos de escolaridade;
• Impacto e LRF — estimativa do art. 113 do ADCT, limites de despesa com pessoal, e a vedação de aumento nos últimos 180 dias do mandato;
• Direito adquirido a regime, não a valor — a reestruturação pode alterar composição remuneratória, mas a irredutibilidade impõe cuidado com a supressão de vantagens.

Pisos salariais

É a frente que mais tem gerado passivo, e por uma razão específica: são obrigações fixadas em lei federal, que o município cumpre com receita própria e sem controle sobre o valor.

Magistério. A Lei 11.738/2008 instituiu o piso e, mais do que o valor, fixou a composição da jornada:

"Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos."

Art. 2º, § 4º, da Lei 11.738/2008

A constitucionalidade foi confirmada pelo Supremo na ADI 4167, julgada improcedente em abril de 2011, inclusive quanto ao conceito de piso e à composição da jornada. O terço de hora-atividade é, hoje, a maior fonte de ação individual de professor contra município — e o descumprimento raramente é deliberado: decorre de grade horária montada sem o cálculo.

Enfermagem. Situação diversa e ainda em movimento. Ao julgar a ADI 7222, o Supremo definiu que, no serviço público, o piso deve ser observado por Estados, Distrito Federal e Municípios na medida dos repasses de recursos federais — e não como obrigação incondicionada. Para os celetistas, decidiu que a implementação se dá de forma regionalizada, por negociação coletiva. Pontos da ação seguiram pendentes de julgamento em 2026.

O ponto prático: nos dois casos, o município precisa de ato normativo local que discipline a implantação. Aplicar piso federal por decisão administrativa, sem lei que reestruture a tabela, gera problema no Tribunal de Contas mesmo quando o valor pago está correto.

Licitações e contratos

A Lei 14.133/2021 está em vigência plena, mas há um prazo específico que atinge boa parte dos municípios da região e vence em breve.

O art. 176 concedeu aos municípios com até 20.000 habitantes o prazo de 6 anos, contados da publicação da Lei, para cumprir os requisitos dos arts. 7º e 8º, a obrigação de licitar em forma eletrônica e as regras de divulgação em sítio eletrônico oficial. Publicada em 1º de abril de 2021, a Lei fixa o termo final em 1º de abril de 2027.

Enquanto não aderem ao PNCP, esses municípios devem publicar em diário oficial e manter versão física dos documentos na repartição. Para municípios de até 10.000 habitantes, a Lei indica preferencialmente a constituição de consórcio público para essas atividades.

As frentes em que o escritório atua: estruturação de agente de contratação e comissão, regulamentação municipal da Lei 14.133 — que não é opcional, porque diversos dispositivos remetem a regulamento local —, exame de dispensa e inexigibilidade, e acompanhamento de execução contratual, aditivos e reequilíbrio.

Revisão da Lei Orgânica e do Regimento Interno

São as duas normas que a Câmara efetivamente controla. Por isso mesmo, são as que mais envelhecem sem que ninguém perceba.

A Lei Orgânica tem procedimento agravado no texto da própria Constituição:

"O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal."

Art. 29, caput, da Constituição Federal

Emenda aprovada fora desse rito é inválida, e o defeito é insanável — não se convalida pelo tempo nem pela aplicação pacífica.

Pontos que costumam estar desatualizados

Não é diagnóstico: é a lista do que vale conferir antes de qualquer reforma.

Na Lei Orgânica

No Regimento Interno

Dívida ativa e arrecadação

Houve mudança recente que altera a rotina de qualquer procuradoria municipal.

Ao julgar o Tema 1184, o Supremo reconheceu ser legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por falta de interesse de agir, em nome da eficiência administrativa, respeitada a competência de cada ente federativo — e, este é o ponto operacional, condicionou o ajuizamento à adoção prévia de duas medidas:

1. tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa;
2. protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovada a inadequação da medida.

O Conselho Nacional de Justiça regulamentou a matéria na Resolução 547/2024, com o parâmetro de valor inferior a R$ 10.000,00 e ausência de movimentação útil.

O efeito é duplo: o município que ajuíza sem protestar antes tende a ter a execução extinta, e o protesto deixou de ser etapa burocrática para virar instrumento de arrecadação.

Antes disso, porém, está a certidão de dívida ativa. Os requisitos do art. 202 do Código Tributário Nacional e do art. 2º, § 5º, da Lei 6.830/1980 não são formalidade: CDA que não indica com precisão a origem, a natureza e o fundamento legal do crédito é nula, e a nulidade costuma aparecer depois de anos de execução. Revisar o cadastro e o modelo de CDA rende mais do que ajuizar.

Quem assina

Rodrigo Crepaldi Perez Capucelli — OAB/SP 334.704.

• Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade de São Paulo (FDRP)
• Doutorando em Administração pela Universidade de São Paulo (FEARP), com pesquisa em gestão e finanças públicas municipais
• Procurador da Câmara de Vereadores de Pradópolis/SP
• Atuação anterior como Procurador Municipal em Prefeituras e autarquias da região
• Membro da APROLEGIS
• Membro da Comissão de Advocacia Pública da OAB/SP — 12ª Subseção

A atuação é individualizada: quem examina o processo é quem assina o parecer.

Contato

Ribeirão Preto/SP — atendimento presencial e virtual. Telefone e WhatsApp (16) 98199-9733 · rodrigo@capucelli.com.br