Improbidade, crime de responsabilidade e ação popular: qual é qual

Na vida pública municipal, a ameaça costuma chegar antes da técnica. Anuncia-se na tribuna que o prefeito responderá por improbidade, protocola-se um pedido de cassação por crime de responsabilidade, comenta-se que um munícipe prepara uma ação popular. As três expressões são usadas quase como sinônimos, e não são. Cada uma designa um instrumento diferente, com legitimados, ritos, julgadores e consequências próprias. Confundi-las produz defesas erradas e, com alguma frequência, acusações erradas também, o que interessa a quem acusa saber tanto quanto a quem se defende.

A ação de improbidade administrativa

A improbidade é ação cível, regida pela Lei 8.429/1992 com as alterações da Lei 14.230/2021. Pode ser proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica lesada, tramita perante a Justiça comum de primeiro grau e exige, desde a reforma, a prova de dolo específico, que é a vontade consciente de alcançar o resultado ilícito.

As sanções estão no art. 12 e incluem a perda da função pública, a suspensão de direitos políticos, a multa civil e a proibição de contratar com o poder público, além do ressarcimento do dano quando houver. Não é ação penal, não gera prisão, e não se confunde com processo político, pois quem julga é o juiz togado. O detalhamento de como essa ação funciona está no guia próprio deste site.

O crime de responsabilidade do prefeito

A expressão "crime de responsabilidade", quando aplicada a prefeitos, abriga duas figuras distintas dentro do mesmo Decreto-Lei 201/1967, e a distinção é indispensável.

O art. 1º do decreto, apesar do nome que a lei lhe deu, tipifica verdadeiros crimes funcionais, sujeitos a julgamento pelo Poder Judiciário. São condutas como apropriar-se de bens ou rendas públicas, desviá-los em proveito próprio ou alheio, e outras ali listadas. O julgamento compete ao Tribunal de Justiça, por força da prerrogativa de foro do prefeito, e as penas são criminais, incluindo reclusão ou detenção conforme o caso, além da perda do cargo e da inabilitação para o exercício de função pública.

Uma consequência dessa natureza criminal merece registro, porque desfaz uma ilusão comum. Como a responsabilização não depende do exercício do mandato, deixar o cargo não resolve o problema. É o que consolidou a Súmula 703 do Supremo Tribunal Federal:

"A extinção do mandato do Prefeito não impede a instauração de processo pela prática dos crimes previstos no art. 1º do Decreto-lei 201/1967."

Já o art. 4º trata das chamadas infrações político-administrativas, que não são crimes. São faltas como impedir o funcionamento regular da Câmara, desatender aos pedidos de informação dos vereadores ou descumprir o orçamento. Quem julga é a própria Câmara Municipal, em processo político de cassação do mandato, no rito do art. 5º do decreto. A sanção é a perda do mandato, e nada mais. Vereador não aplica pena criminal, e juiz não cassa mandato pelo rito do art. 4º, cada qual atua no seu campo.

Vejamos o quanto isso importa na prática. O pedido de cassação protocolado na Câmara por fato que configura, em tese, o crime do art. 1º está fora da competência dos vereadores. E a denúncia criminal por fato que é mera infração político-administrativa não prospera no Tribunal. A primeira tarefa da defesa, em qualquer acusação fundada no Decreto-Lei 201, é verificar se o fato foi endereçado à porta certa.

A ação popular

A ação popular é o instrumento mais antigo dos três e o único que pertence ao cidadão. Vejamos o fundamento, no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal:

"Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência."

Regulamentada pela Lei 4.717/1965, a ação popular tem por objeto a anulação do ato lesivo, com a condenação dos responsáveis ao ressarcimento. Não aplica as sanções da improbidade nem cassa mandato. O eleitor da cidade pode, portanto, questionar em juízo o contrato, a alienação de bem público ou a nomeação que repute lesiva, e o gestor que figura como réu deve compreender que se discute ali a validade do ato e o eventual prejuízo, não a sua honra nem o seu cargo.

As esferas convivem, e é isso que exige atenção

Um mesmo fato pode, em tese, alimentar mais de uma via. A contratação apontada como lesiva pode gerar ação popular para anular o contrato, ação de improbidade contra o gestor e, se presente a apropriação ou o desvio, a persecução criminal do art. 1º do Decreto-Lei 201. As esferas são independentes, mas se comunicam em pontos definidos, e esse é justamente um capítulo que mudou há pouco.

O art. 21, § 3º, da Lei 8.429/1992 estabelece que as sentenças civis e penais produzem efeitos na ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria. A reforma de 2021 foi além, prevendo no § 4º que a absolvição criminal confirmada por decisão colegiada impediria o trâmite da ação de improbidade.

Ocorre que, em 1º de julho de 2026, ao julgar as ADIs 7156 e 7236, o Supremo afastou esse efeito automático, por entender que a regra comprometia a autonomia entre as esferas penal e civil. Pelo entendimento fixado, a ação de improbidade só se encerra automaticamente em hipóteses excepcionais, quando a Justiça criminal reconhecer, em decisão transitada em julgado, que o fato não existiu ou que o acusado não foi o autor, e ainda nos casos de legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal e exercício regular do direito, inclusive quando a denúncia for arquivada ou rejeitada com base nessas três últimas hipóteses.

Ou seja, a absolvição penal continua sendo argumento de peso, mas deixou de funcionar como salvo-conduto para a esfera civil.

Entendo que o erro mais custoso do gestor acusado é tratar as vias como um bloco único, respondendo a todas com os mesmos argumentos e no mesmo tom. Cada esfera pede a sua técnica. Na Câmara, o processo do art. 4º é político e se ganha também no rito e no quórum. No Tribunal, a denúncia do art. 1º se enfrenta com a técnica penal. Na improbidade, a discussão central é o dolo. E na ação popular, a validade do ato e a existência de lesão. Quem organiza a defesa por esfera atravessa o conjunto em ordem. Quem mistura tudo costuma se perder no caminho.

Em resumo