Fui citado em ação de improbidade administrativa. E agora?

Quem recebe a citação de uma ação de improbidade costuma imaginar o pior, e é compreensível que imagine. A palavra carrega um peso que a maioria das ações, na prática, não confirma. Atuando em direito público municipal, vejo com frequência prefeitos, secretários e servidores que assinam despesa serem acionados por fatos que, examinados de perto, revelam divergência de gestão, e não desonestidade. Uma licitação com falha formal, um convênio mal prestado, uma contratação que o Tribunal de Contas interpretou de um modo e a Administração de outro.

A primeira informação que o citado precisa ter é também a mais importante. Desde 2021, ninguém responde por improbidade sem dolo. E dolo, na lei atual, tem definição precisa, que não se confunde com errar, divergir ou administrar mal.

Antes de prosseguir, um registro necessário. A Lei 14.230/2021, que promoveu a reforma, teve vários dispositivos questionados perante o Supremo Tribunal Federal, e o julgamento conjunto das ADIs 7156 e 7236 foi concluído em 1º de julho de 2026. Parte relevante da reforma não sobreviveu. Este texto já considera esse julgamento, mas como a decisão é recente, e o inteiro teor do acórdão pode ainda estar em fase de publicação, convém confirmar o estado atual de cada ponto antes de adotar qualquer estratégia.

O que a lei exige hoje para condenar alguém

A Lei 8.429/1992 foi profundamente alterada pela Lei 14.230/2021, e o texto vigente não deixa margem a dúvida. Vejamos o que dispõe o art. 1º, § 3º:

"O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa."

Ou seja, exige-se o chamado dolo específico, definido no § 2º do mesmo artigo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, "não bastando a voluntariedade do agente". A distinção parece sutil e não é. O prefeito que homologou uma licitação querendo contratar a obra praticou ato voluntário, mas somente comete improbidade se ficar demonstrado que quis, com aquilo, alcançar fim ilícito.

Dessa mudança de eixo decorrem duas consequências de enorme alcance prático.

A primeira é que a improbidade culposa deixou de existir. Até 2021, o gestor podia ser condenado por dano ao erário causado por simples negligência, na chamada modalidade culposa do art. 10, que era porta de entrada de incontáveis ações. Tal figura foi expressamente revogada.

A segunda é que ilegalidade não é sinônimo de improbidade. Prevê o art. 1º, § 8º, que não configura improbidade a ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada. Entendo que este dispositivo é dos mais importantes da reforma para o gestor municipal, eis que ampara justamente aquele administrador que escolheu uma leitura defensável da norma e veio a perdê-la em juízo. Quem perde uma discussão jurídica é vencido, não é ímprobo.

Convém registrar que ambos os pontos foram confirmados pelo Supremo no julgamento das ADIs 7156 e 7236. A Corte validou a exigência de dolo, validou o rol taxativo de condutas e manteve, com ajustes, a proteção ao agente que adota interpretação respaldada em entendimento judicial.

O que vale para os processos antigos

Em 2022, o Supremo definiu como essas mudanças alcançam as ações ajuizadas antes da reforma, no julgamento do ARE 843.989, Tema 1199 da repercussão geral. As teses fixadas podem ser resumidas assim.

1. A responsabilização exige a comprovação do elemento subjetivo, o dolo, nos arts. 9º, 10 e 11 da lei;
2. A revogação da modalidade culposa é irretroativa, por força do art. 5º, XXXVI, da Constituição, não alcançando a coisa julgada nem a fase de execução das condenações já definitivas;
3. A lei nova se aplica aos atos culposos praticados na vigência da lei anterior, mas ainda sem condenação transitada em julgado, cabendo ao juiz analisar eventual conduta dolosa;
4. O novo regime de prescrição também é irretroativo, aplicando-se os novos marcos a partir da publicação da lei.

Na prática, uma grande quantidade de ações ajuizadas antes de 2021 discute exatamente isso, se aquilo que se acusava como desleixo sobrevive à exigência de má-fé comprovada.

As três espécies de ato, e por que importa saber qual foi imputada

A petição inicial precisa indicar em qual das três espécies legais a acusação se encaixa, e a diferença está longe de ser acadêmica, pois as sanções do art. 12 variam muito.

A diferença da última linha costuma surpreender quem só conhece o regime antigo, e é das informações mais úteis para quem responde por violação a princípios.

Sobre o art. 11, convém registrar o que mudou. Antes da reforma, o dispositivo funcionava como cláusula aberta, e qualquer alegada ofensa aos princípios da administração servia de fundamento para a ação, sendo essa a via mais utilizada quando faltava prova de enriquecimento ou de dano. A reforma fechou essa porta. Hoje, somente configuram improbidade por violação de princípios as condutas expressamente listadas nos incisos do artigo, e a ofensa genérica à legalidade não está entre elas. Ações antigas fundadas no art. 11 aberto precisam ser relidas sob o rol novo, e boa parte delas não resiste a essa releitura.

Quanto à perda da função pública, houve novidade no julgamento das ADIs. O Supremo entendeu que a sanção alcança, como regra, todos os vínculos públicos do condenado, podendo o juiz, excepcional e fundamentadamente, deixar de aplicá-la a alguma função específica, consideradas as circunstâncias do caso.

O dano precisa ser provado

Este ponto sobreviveu integralmente à reforma e merece destaque. O art. 21, I, estabelece que a aplicação das sanções independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento e às condutas previstas no art. 10. E o art. 17-C, I, determina que a sentença indique de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos dos arts. 9º, 10 e 11, "que não podem ser presumidos".

Lidos em conjunto, os dispositivos sepultaram o chamado dano in re ipsa na hipótese de dano ao erário, isto é, o prejuízo presumido a partir da mera irregularidade, que por anos sustentou condenações em casos de dispensa indevida de licitação. O dano, hoje, precisa ser demonstrado, não suposto.

O rito, e o que acontece depois da citação

A ação de improbidade segue o procedimento comum do Código de Processo Civil, com as particularidades do art. 17 da própria lei. Alguns pontos merecem a atenção de quem responde.

1. Apresenta-se contestação, e não mais a antiga "defesa preliminar". A reforma revogou a fase de notificação prévia, e hoje o art. 17, § 7º, determina a citação dos requeridos para contestar no prazo comum de 30 dias;
2. A inicial deve individualizar a conduta de cada réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem o dolo, conforme o art. 17, § 6º, I. E o § 6º-B autoriza a rejeição da inicial quando esses requisitos não estiverem preenchidos. A petição que acusa "os gestores" em bloco, sem dizer quem fez o quê, deve ser atacada por esse fundamento;
3. A capitulação jurídica, porém, não vincula o juiz. A lei havia previsto, nos §§ 10-C e 10-D do art. 17, que o magistrado ficaria adstrito ao enquadramento da inicial, mas o Supremo declarou esses dispositivos inconstitucionais no julgamento das ADIs 7156 e 7236, por entender que a qualificação jurídica dos fatos é atribuição do Judiciário. Cabe ao autor delimitar os fatos, e ao juiz dizer o direito. Quem monta a defesa precisa considerar essa possibilidade de requalificação, e não se limitar a atacar o rótulo escolhido na inicial;
4. Quanto à legitimidade, após o julgamento das ADIs 7042 e 7043, restabeleceu-se a legitimidade concorrente do Ministério Público e da pessoa jurídica lesada, como o próprio município, tanto para propor a ação quanto para celebrar acordo.

A absolvição criminal não resolve sozinha

Este é um ponto em que o cenário mudou recentemente, e por isso merece cuidado.

O art. 21, § 3º, prevê que as sentenças civis e penais produzem efeitos na ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria. Já o § 4º, incluído pela reforma, ia além, determinando que a absolvição criminal confirmada por decisão colegiada impedisse o trâmite da ação de improbidade, com comunicação a todos os fundamentos de absolvição do art. 386 do Código de Processo Penal.

Em 1º de julho de 2026, ao julgar as mesmas ADIs, o Supremo afastou esse efeito automático, por entender que a regra comprometia a autonomia entre as esferas penal e civil. Pelo entendimento fixado, a ação de improbidade só se encerra automaticamente em hipóteses excepcionais, quando a Justiça criminal reconhecer, em decisão transitada em julgado, que o fato não existiu ou que o acusado não foi o autor, e ainda nas situações de legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal e exercício regular do direito.

Ou seja, a absolvição penal continua sendo argumento relevante, mas deixou de ser salvo-conduto. Quem responde nas duas esferas precisa tratá-las com estratégias próprias.

A indisponibilidade de bens

É comum que junto da citação venha o pedido de indisponibilidade de bens, isto é, o bloqueio de contas e patrimônio para garantir eventual ressarcimento futuro. Este é o capítulo em que o julgamento das ADIs mais alterou o quadro, e em sentido desfavorável ao réu. Os limites que a reforma havia criado foram parcialmente derrubados, e a matéria tem análise própria neste site.

Permanecem em vigor, contudo, proteções relevantes, como a vedação ao bloqueio da quantia de até 40 salários mínimos em poupança, aplicação financeira ou conta corrente (art. 16, § 13) e a proteção do bem de família, salvo se comprovado que o imóvel é fruto de vantagem indevida (art. 16, § 14).

Prazos, e o que mudou na prescrição

A pretensão prescreve em 8 anos contados do fato, ou do fim da permanência nos atos permanentes, conforme o art. 23, caput. As hipóteses de interrupção, listadas no § 4º, foram declaradas constitucionais por unanimidade pelo Supremo.

Aqui, porém, é preciso corrigir uma expectativa que circulou muito desde a reforma de 2021. A reforma havia previsto, no § 5º do art. 23, que, interrompida a prescrição, o prazo recomeçaria a correr pela metade, isto é, por 4 anos, o que deu origem à difundida tese da prescrição intercorrente em prazo curto. Esse dispositivo foi declarado inconstitucional em 1º de julho de 2026, no julgamento das ADIs 7156 e 7236. Prevaleceu o voto do Min. Alexandre de Moraes, para quem a redução esvaziaria o sistema de combate à improbidade, considerando que as ações levam, em média, mais de cinco anos até a sentença de primeiro grau.

Em contrapartida, o Plenário acolheu proposta do Min. Flávio Dino e fixou um limite temporal máximo de 20 anos para a tramitação das ações de improbidade, tomando como parâmetro o prazo máximo do Código Penal.

Quem pretendia alegar prescrição intercorrente com base no prazo pela metade precisa, portanto, rever a estratégia. A prescrição continua sendo defesa relevante, mas pelos marcos do caput e pelo teto agora fixado.

O acordo de não persecução cível

Desde a reforma existe a via negociada, prevista no art. 17-B, que exige, no mínimo, o integral ressarcimento do dano e a reversão da vantagem indevida à pessoa jurídica lesada. Pode ser celebrado na investigação, no curso da ação ou na execução da sentença. É instrumento útil, mas que pede análise fria, e também tem análise própria neste site.

O que fazer, e o que não fazer, nos primeiros dias

Não despreze o prazo da contestação, pois é nela que se individualiza a conduta, se ataca a demonstração do dolo e se documenta a divergência interpretativa, quando houver.

Reúna o processo administrativo completo que deu origem à acusação, seja licitação, convênio ou prestação de contas. Pareceres jurídicos e técnicos que ampararam a decisão são a matéria-prima da defesa. Convém lembrar que o art. 21, § 1º, determina que os atos dos órgãos de controle interno ou externo sejam considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente. Quem decidiu amparado em parecer favorável está, portanto, em posição muito diversa de quem decidiu contra ele.

Separe as esferas. A ação de improbidade não se confunde com o processo no Tribunal de Contas, nem com a ação penal, nem com a inelegibilidade da Lei da Ficha Limpa. São esferas com regras, prazos e defesas próprias, e o resultado de uma influencia as outras de formas específicas.

Por fim, contenha o impulso de se explicar à imprensa no calor da citação. O que se declara nesse momento costuma reaparecer nos autos, geralmente pela mão de quem acusa.