O que mudou na improbidade administrativa com a Lei 14.230/2021

Durante quase trinta anos, a Lei 8.429/1992 funcionou com uma abertura que a tornava temida por qualquer pessoa que assinasse um ato administrativo. Bastava a negligência para configurar dano ao erário, e bastava uma ofensa genérica aos princípios da administração para fundamentar uma ação. A Lei 14.230/2021 alterou esse quadro de forma profunda, e quem responde a uma ação ajuizada antes de 2021, ou teme responder a uma, precisa entender exatamente o que mudou.

O dolo passou a ser exigência universal

A mudança central está no art. 1º, § 2º. Vejamos a redação:

"Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente."

Repare na parte final, pois ela é decisiva. Não basta que o agente tenha querido praticar o ato administrativo. É preciso que tenha querido o resultado ilícito. O prefeito que homologou uma licitação querendo contratar a obra pratica ato voluntário, mas somente comete improbidade se ficar provado que quis, com aquilo, alcançar fim ilícito. A distinção parece sutil e não é. Ela separa o administrador que errou do agente desonesto, e a lei anterior não fazia essa separação com clareza.

Em reforço, o § 3º do mesmo artigo afasta a responsabilidade pelo mero exercício da função sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, e o § 8º exclui a improbidade fundada em divergência interpretativa razoável. Entendo que esses três dispositivos, lidos em conjunto, formam a espinha dorsal da reforma, eis que deslocam o foco da irregularidade objetiva para a intenção comprovada.

A improbidade culposa foi revogada

Na redação anterior, o art. 10 admitia a condenação por dano ao erário causado por culpa, isto é, por negligência, imprudência ou imperícia. Era a porta de entrada da maior parte das ações contra gestores municipais, pois dispensava a prova da má-fé. Essa modalidade foi expressamente revogada. Hoje, dano ao erário sem dolo pode gerar dever de ressarcimento por outras vias, mas não gera condenação por improbidade, com as sanções severas que a acompanham.

O art. 11 deixou de ser cláusula aberta

A antiga redação do art. 11 punia qualquer ação ou omissão que violasse "os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições", em rol exemplificativo. Na prática, funcionava como fundamento residual, utilizado sempre que faltava prova de enriquecimento ou de dano. A reforma converteu o rol em taxativo. Somente as condutas expressamente descritas nos incisos remanescentes configuram improbidade por violação de princípios, e a ofensa genérica à legalidade ficou de fora.

A consequência prática é considerável. Ações antigas fundadas no art. 11 aberto precisam ser reexaminadas à luz do rol atual, e a acusação que não se encaixar em nenhum inciso específico perde o fundamento.

Prescrição, e a mudança de 2026

O art. 23 fixou o prazo geral de prescrição em 8 anos, contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Esse prazo continua vigente, e as hipóteses de interrupção do § 4º foram declaradas constitucionais por unanimidade pelo Supremo.

O que não sobreviveu foi a regra do § 5º, segundo a qual, interrompida a prescrição, o prazo recomeçaria a correr pela metade, isto é, por 4 anos. Era desse dispositivo que nascia a difundida tese da prescrição intercorrente em prazo curto, e ele foi declarado inconstitucional em 1º de julho de 2026, no julgamento das ADIs 7156 e 7236. Prevaleceu o voto do Min. Alexandre de Moraes, que apresentou dados do Conselho Nacional de Justiça indicando que as ações de improbidade levam, em média, mais de cinco anos até a sentença de primeiro grau, de modo que a redução faria com que boa parte dos processos prescrevesse antes mesmo do encerramento da instrução.

Em contrapartida, o Plenário acolheu proposta do Min. Flávio Dino e fixou o entendimento de que as ações de improbidade se sujeitam ao prazo máximo de 20 anos, tomando como parâmetro o limite do Código Penal. O objetivo declarado foi impedir que alguém responda indefinidamente, sem horizonte temporal.

Quem contava com a prescrição intercorrente pelo prazo pela metade precisa, portanto, rever a estratégia.

O que o STF preservou e o que derrubou da reforma

Vários dispositivos da Lei 14.230/2021 foram questionados perante o Supremo, e o julgamento conjunto das ADIs 7156, relatada pelo Min. André Mendonça, e 7236, relatada pelo Min. Alexandre de Moraes, foi concluído em 1º de julho de 2026. O resultado precisa ser conhecido por quem se orienta pela lei, porque parte relevante da reforma não sobreviveu.

Foram confirmados os pilares da reforma, a saber, a exigência de dolo para a caracterização da improbidade, o rol taxativo de condutas e, com ajustes, a proteção ao agente público que adota interpretação respaldada em entendimento judicial. Também se manteve a vedação de transferir ao réu o ônus de produzir prova contra si.

Foram declarados inconstitucionais, entre outros pontos, os dispositivos que vinculavam o juiz à capitulação jurídica da inicial (art. 17, §§ 10-C e 10-D), a exigência de oitiva prévia do Tribunal de Contas para apuração do valor do dano (art. 17-B, § 3º), trechos que condicionavam a indisponibilidade de bens à demonstração concreta de risco (art. 16) e a regra de redução do prazo prescricional pela metade (art. 23, § 5º). O Supremo também entendeu que o ressarcimento ao erário pode ser exigido de forma solidária dos responsáveis, e que a perda da função pública alcança, como regra, todos os vínculos públicos do condenado.

Convém registrar que, por ser decisão recente, o inteiro teor do acórdão pode ainda estar em fase de publicação, e a extensão exata de alguns pontos dependerá da redação final do julgado.

O que o STF decidiu sobre os processos antigos

A dúvida inevitável era saber se as regras novas alcançariam as ações em curso. O Supremo Tribunal Federal respondeu no julgamento do ARE 843.989, Tema 1199 da repercussão geral, em agosto de 2022. Em resumo, ficou assim.

1. A revogação da modalidade culposa não desfaz condenações já transitadas em julgado, em respeito à coisa julgada, e não alcança a fase de execução dessas condenações;
2. As ações por ato culposo ainda em curso, sem condenação definitiva, passam a se submeter à lei nova, devendo o juiz verificar a existência de dolo;
3. Os novos prazos de prescrição valem da publicação da lei em diante, sem retroatividade.

Convém apenas harmonizar o item 3 com o que se disse acima. A irretroatividade do regime prescricional continua valendo, mas a regra de recontagem pela metade, que era o principal atrativo prático dessa tese, não subsistiu ao julgamento de 2026. Quem examina hoje a prescrição de uma ação antiga trabalha com o prazo de 8 anos do caput, com os marcos interruptivos do § 4º e com o teto de 20 anos fixado pelo Supremo.

Quem pode propor a ação

A reforma havia concentrado a legitimidade no Ministério Público. O Supremo, ao julgar as ADIs 7042 e 7043, restabeleceu a legitimidade da pessoa jurídica lesada, de modo que hoje tanto o Ministério Público quanto o próprio ente público prejudicado podem ajuizar a ação e celebrar o acordo de não persecução cível.

Em resumo

Quem foi citado em ação ajuizada antes da reforma tem, portanto, um exame prévio a fazer, verificando se a acusação sobrevive ao filtro do dolo, ao rol taxativo do art. 11 e aos novos prazos. Boa parte não sobrevive. O guia completo de quem responde a uma ação está em.